Análisis y propuestas para mejorar la inversión en infraestructura en el Perú
¿Por qué en Colombia la modernización y ampliación del Aeropuerto Internacional de El Dorado ha tomado la tercera parte del tiempo de lo que nos toma ampliar el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez? ¿Cómo hizo la India para construir en 25 años una red completa de metros con 9 líneas, 285 estaciones y 400 km de extensión en su capital Nueva Delhi?
En el Perú, los tiempos de ejecución de proyectos de infraestructura tienen demoras atribuibles a problemas de gestión. Estos problemas aplican tanto para proyectos de inversión pública como para asociación público privada, trayendo como consecuencia, la provisión inadecuada e inoportuna de bienes y servicios indispensables para mejorar la calidad de vida de los peruanos y la competitividad del país. Existen cuatro razones que explican las grandes limitaciones que tiene el Estado al momento de gestionar infraestructura:
1. Contamos con un sistema de inversión pública de finalidad hacendaria.
Tanto el SNIP como el actual Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte), han estructurado sus normas, directivas y documentos técnicos para lograr la mejor aproximación de los montos de inversión que los proyectos significarán a la Hacienda Pública. Por ello, a pesar de las simplificaciones realizadas por el Invierte en la fase de pre-inversión, aún en esta fase se exigen evaluaciones metodológicas de pertinencia de los proyectos o inversiones, así como estudios que bien podrían ser requeridos durante la elaboración de los expedientes técnicos de obras con mayor precisión y oportunidad.
Tanto perfiles como fichas técnicas estándar son estimaciones referenciales. Sólo en la elaboración de expedientes técnicos podremos acercarnos más a esa realidad física que el papel muchas veces no logra recoger. Por ello, las reformas del sistema de inversión pública deben estar orientadas a mejorar la ejecución de los proyectos y no sólo enfocarse en la pre-inversión. Una reforma sustancial del sistema sería permitir la aprobación de los expedientes técnicos por partes o componentes por prototipos constructivos, de modo que las obras puedan iniciarse conforme se va avanzando con el expediente técnico. De esta manera, los tiempos de ejecución mejorarían y la gerencia de proyectos gozaría de mayor flexibilidad frente a situaciones no previstas en gabinete.
2. El sistema de inversión privada es ineficiente y obsoleto.
Proinversión se creó en la década de los noventa con la finalidad de buscar mercados y generar confianza para llevar a cabo los procesos de privatización de empresas estatales y activos públicos. Hoy en día, se encarga de estructurar proyectos como asociaciones público privadas (APP) en un complejo e ineficiente arreglo institucional que involucra al Ministerio de Economía y Finanzas y a los ministerios del gobierno central según el tipo de proyecto. Esta multiplicidad de actores, opiniones y competencias repartidas traen como consecuencia la dilación excesivamente de tiempos de estructuración y adjudicación de proyectos APP, lo que se ve reflejado en la constante reprogramación de los calendarios de adjudicación de proyectos Proinversión.
Los resultados son alarmantes: desde el 2016 Proinversión adjudica en promedio 2.5 proyectos de infraestructura al año, sin considerar inversiones mineras, en hidrocarburos e inmuebles. Sumado a esta baja productividad para una entidad que sólo en personal gasta 70 millones de soles anuales; es de público conocimiento que la estructuración de proyectos a través de esta agencia promotora de inversión no ha garantizado mejores contratos de concesión.
Proinversion se ha convertido en una institución obsoleta que no contribuye a mejorar la gestión de infraestructura. Se requiere un nuevo arreglo institucional que integre procesos, recursos y ordene competencias.
3. El marco regulatorio para la contratación de servicios y obras de infraestructura es inadecuado.
La Ley de Contrataciones con el Estado requiere de una reforma profunda y no de cambios cosméticos cada cierto tiempo. En proyectos y servicios de infraestructura, las reglas están hechas para que los postores realicen sin restricción alguna, el número de consultas que esas estimen pertinentes. Es así que, en procesos de selección de obras, cada postor realiza numerosas observaciones y consultas a los términos de referencia, cuya respuesta insume tiempo a los comités de selección.
La Ley de Contrataciones con el Estado debe generar incentivos que permitan la competencia entre postores y la estandarización de términos de referencia por tipo de infraestructura para reducir la discrecionalidad en la evaluación de ofertas. Por estas razones, es necesario crear un régimen exclusivo de contrataciones para estudios, obras de infraestructura y servicios de mantenimiento.
4. La adquisición de predios para la ejecución de obras de infraestructura debe ser modernizada.
Si bien el Decreto Legislativo 1192 y sus modificatorias exonera de la Ley de contrataciones a la contratación de servicios de tasaciones, los procesos de trato directo con los propietarios de los predios son aún bastante prolongados por las discrepancias que surgen en relación a los valores de las tasaciones. Sin acuerdo, no se avanza la obra. Es así que, en la práctica, las obras de infraestructura de necesidad pública y colectiva se someten a la suma de voluntades de propietarios y posesionarios, quienes ponen en cuestionamiento constante la viabilidad de los proyectos.
Por ello, el marco normativo de adquisición de predios y liberación de interferencias –y el sistema de gestión que de él se deriva– debe ser uno que permita la adecuada compensación y reubicación de los propietarios afectados, el Estado debe ser capaz de tomar posesión de los predios e implementar una vía conciliatoria paralela y expeditiva que permita ofrecer compensaciones económicas atractivas.
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