La gestión pública ante la COVID-19 desde una perspectiva descentralizada y de ejecución presupuestal: ¿Qué está fallando?
El problema de la gestión del gobierno nacional y su articulación con los gobiernos regionales en el marco de la pandemia y los desafíos que ello implica para la atención de la salud de la población, se choca con un serio problema en la informalidad, la recaudación fiscal y la falta de capacidades de los propios gobiernos subnacionales; al medir su gestión, a través de indicadores básicos como la ejecución fiscal y los resultados que les produce la crisis, es muy fácil estar tentados a concluir solamente en problemas de corrupción, y no se ensayan explicaciones alternativas o propuestas que permitan fortalecer procesos y brindar mejores servicios públicos, como por ejemplo: si el actual enfoque de competencias regionales se debe mantener o debe revisarse, incluso el proceso de descentralización del país, reservándose algunas competencias prioritarias a nivel central.
I. INTRODUCCIÓN:
Sin duda el COVID19 ha generado la peor crisis económica mundial conocida en la historia que seguirá generando impactos en los siguientes años. En Perú esta crisis será incluso más fuerte que en otros países de la región, y aunque el MEF se precie de enfatizar la sólida posición macroeconómica del país, lo cierto es que existen una serie de factores que señalan que no haber hecho la tarea de mejorar la economía y la administración estatal en temas concretos, está pasando una fuerte factura al país. Pese al crecimiento económico y a los fuertes fundamentos de la base fiscal, en los últimos 20 años no se hicieron reformas que se requerían en aspectos importantes como atacar la informalidad que padecemos y que ha sido una de las causas de la actual situación trágica de contagios y muertes; pero también la necesidad de mejorar el servicio civil que permita contar con mejores capacidades en el aparato público. El ciclo de crecimiento económico debió traer reformas institucionales más sostenidas.
Esta crisis viene demostrando la inoperancia de la gestión estatal en los tres niveles de gobierno para poder enfrentar un desafío de esta gran dimensión y la fractura existente en la articulación del gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, lo que debe motivarnos a analizar si es conveniente cambiar el paradigma de la descentralización.
El impacto del COVID19 es palpable en muchos sectores de nuestra economía. Estos reciben el golpe a través de dos vectores: i) muchas empresas reportan menores ingresos por la cuarentena (no pueden operar o si operan no tienen la demanda que ostentaban antes) y ii) la disminución de la productividad y por ende los menores ingresos genera menos impuestos mermando los ingresos fiscales del Gobierno nacional y gobiernos locales, afectando por tanto la redistribución.
Ante este panorama, el Gobierno incluso ha postergado la declaración de impuesto a la renta y su respectivo cobro hasta el mes de junio, lo que por tanto posterga la consecución de ingresos fiscales frescos que estaban contemplados en el Decreto de Urgencia N° 015-2019 de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020; no contar con estos recursos implica no tener financiamiento propio para afrontar un programa de reactivación adecuado ante este escenario de menores ingresos.
No obstante, la Ministra de Economía y Finanzas viene informando reiteradamente sobre el plan de estímulo económico que alcanza en una primera etapa hasta 12 puntos porcentuales del PBI nacional (alrededor de US$25.000 millones) y en una segunda etapa hasta 17%; al exponer sus fundamentos, destaca que esto es posible por la fortaleza macroeconómica peruana. Ese plan va a ser financiado con los ahorros de más de 30 años de disciplina fiscal, pero también con deuda, pues se han emitido bonos. Recuperar todo esto nos llevará un largo tiempo a todos los peruanos.
II. PRESUPUESTO Y COMPETENCIAS SUBNACIONALES, NORMATIVA, VACÍOS LEGALES, O TEMA DE GESTIÓN
La Ley de Presupuesto Público, viene acompañada siempre de dos leyes adicionales: i) la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público, que tiene por objeto establecer las fuentes (de donde) y usos (hacia dónde van), de los recursos del país, para lograr el equilibrio financiero del presupuesto; es decir, garantizar que se tenga de dónde obtener lo que se va a gastar. Cuando los recursos propios (tributos, tasas, y otros) quedan cortos, se recurre a la Ley de Endeudamiento del Sector Público, para financiar lo que falte. No obstante, para ello existe la Ley de prudencia y transparencia fiscal, que pone límite al déficit fiscal en un 2% del PBI.
En esa línea cabe señalar que, la Ley de Endeudamiento Público se rige por principios, que entendemos actualmente se están cumpliendo; a continuación, mostramos los principales que enumera el MEF en su página web: Eficiencia y prudencia; responsabilidad fiscal; transparencia y credibilidad; capacidad de pago; Centralización normativa y descentralización operativa.
El MEF reitera el principio de la capacidad de pago del país, basado en los tres niveles de gobierno, indicando para ello que el endeudamiento es centralizado y su ejecución y/o corresponsabilidad es descentralizada; por ello es necesario encontrar una fórmula que garantice en el futuro, el repago de esta deuda contraída para estos momentos, sino habremos hipotecado nuestro futuro, sin saber cómo se desarrollará éste.
1. Las medidas de reactivación y el futuro
Tener la mirada puesta en la reactivación es necesario, pero es prudente también tenerla en el futuro, pues la enfermedad puede repetirse en unos años, o peor aún potenciarse en el futuro inmediato. Esto último es muy importante dado que desde el 2002 al 2019 se han desarrollado infecciones de siete coronavirus diferentes. La mayoría de ellos causan enfermedades sólo en animales; sin embargo, siete de ellos causaron también enfermedades en seres humanos.
Si bien cuatro de estas infecciones fueron leves en su afectación al tracto respiratorio (en la forma de resfriado común), tres han causado brotes importantes de neumonía mortal. En 2002 se identificó SARS-CoV como la causa de un brote de síndrome respiratorio agudo grave (SARS), en 2012 atacó el MERS-CoV como la causa del síndrome respiratorio de Oriente Medio (MERS). Y ahora, desde finales de 2019 nos viene afectando el nuevo coronavirus SARS-CoV2 (COVID-19). ¿Qué nos garantiza que luego de habernos gastado todos nuestros ahorros en atender los efectos del COVID19 en nuestro país, no venga un nuevo COVID20 o 21 o sucesivos, donde necesitemos medidas iguales o mayores?
Por otra parte, si consideramos que nuestro país, con mayor frecuencia que el COVID, es asechado por amenazas y catástrofes causadas por temas de: i) salud (dengue, malaria, chikungunya), ii) naturales (huaycos, terremotos, inundaciones), iii) seguridad y orden público (desórdenes sociales, derrames de petróleo, subversión); entre otras que impactan directamente en la estabilidad social-laboral y económico-productiva peruana. ¿Qué haremos ante el impacto negativo de cualquiera de estas, si nuestros exiguos ahorros se terminaron y nuestra capacidad de pago para nuevos créditos ya está comprometida casi totalmente este año?
Por si hasta aquí el panorama nacional se vislumbra fatal, a nivel de los gobiernos subnacionales la situación es peor, dado que estos no cuentan con ahorros; ese concepto no existe en el presupuesto público de estos niveles de gobierno, a lo más existe el saldo de balance y continuidad de inversiones que permite contar con los recursos que no fueron ejecutados el ejercicio anterior, en el ejercicio en curso.
Los recursos directamente recaudados (RDR) de los gobiernos subnacionales son ordinariamente muy bajos (básicamente impuestos directos, tasas, multas, prediales, y arbitrios). Este tipo de ingresos son posibles sólo si tenemos una gran base de contribuyentes formales, lo que desafortunadamente no tenemos en muchas regiones. Por tanto, usualmente los gobiernos subnacionales viven financiados de lo que el MEF les habilita y puedan sustentarle, y casi nada de lo que producen sus propias arcas. ¿Cómo entonces se puede concluir que los gobiernos subnacionales puedan garantizar el prepago de la deuda que se está tomando? Recordemos aquí que, el principio de Capacidad de pago de la Ley de Endeudamiento Público permite obtener financiamiento externo e interno, de acuerdo con la capacidad de pago del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales o de la entidad obligada. Bajo las consideraciones expuestas, todo el peso del endeudamiento por gasto para atención de emergencias, queda normalmente en manos del Gobierno Nacional, lo que por costumbre tomamos como derecho adquirido.
Ante este escenario, los gobiernos subnacionales deben tener en cuenta que sus competencias implican también generar sus propios ingresos, y con ellos los ansiados Recursos Directamente Recaudados (RDR), por eso lo que se necesita es que los gobiernos subnacionales fortalezcan sus políticas para formalizar a sus contribuyentes y usuarios; es una tarea difícil sí, pero, son ellos los llamados a hacerlo, pues son las autoridades más cercanas a su la población de sus territorios. Son ellos los que tienen que comenzar la lucha frontal contra la informalidad, conseguir sus recursos y tener autonomía sobre ellos; caso contrario continuará la dependencia del Gobierno Central.
1.1. Ineficiencia e informalidad desnudada
Informalidad es un término usado para describir al grupo de empresas, trabajadores, y actividades económicas que operan fuera del marco legal y regulatorio o fuera de la economía formal (sujeta a control, seguimiento y tributos) dentro del país.
Esta es una enfermedad ya conocida en Perú, y nos ha mostrado todo el abanico de posibilidades en que nos puede atacar, pues desnudada ante el COVID19 agitó sus más peligrosos tentáculos: i) informalidad del tejido empresarial peruano y los mercados (acaparamiento de productos de salud y hacinamiento); ii) informalidad en manejo de dinero no bancarizado (falta de cuentas corriente y de ahorros para entregar subsidios), iii) informalidad en el domicilio (personas inubicables para subsidios), iv) informalidad laboral (sub registro de desempleo ante la actual coyuntura), y v) la informalidad del transporte público; entre otras.
En este sentido, esta enfermedad nos ha hecho ver lo que produce en el manejo de nuestra economía: i) empresas y profesionales que evaden impuestos; ii) trabajadores sin contratos ni beneficios; iii) trabajadores que ganan menos del salario mínimo, iv) microempresas no registradas (tiendas, servicios, taxis), v) vendedores ambulantes, y no menos importante vi) pequeños agricultores.
El sector informal peruano cuenta con un promedio de 56% de trabajadores informales del país y produce alrededor del 40% del PBI; un 17% de trabajadores se mantienen en empresas formales en condiciones de informalidad, lo que totaliza un promedio 73% de trabajadores informales en el país. Nuestro país está por encima de los países informales típicos en vías de desarrollo, donde el sector informal produce el 30% del PBI y emplea el 70% de los trabajadores. En el Cuadro 01 se puede verificar el ranking de informalidad regional en base a la PROXY=Empleo, donde Huancavelica y Ayacucho llevan la peor parte, con un 90% de informalidad, y Lima y Callao la mejor posición (aunque no la óptima), con 58% y 54% respectivamente. Eso basta para definirnos como un país informal y con brechas muy grandes para acabar con esta enfermedad.
Ante el COVID19 esta alta informalidad nos está pasando una factura que aún no terminamos de calcular; que ésta represente el 40% del PBI implica que el efecto recesivo de la cuarentena, entre el 16 de marzo y 30 de junio, aún está subestimado por los economistas. La informalidad es mayor en las regiones con mayor pobreza y donde los pequeños agricultores y economía familiar, son la base de la seguridad alimentaria del país y los que sustentan parte de los ingresos formales de la agroindustria y agroexportación, que consolidan volumen de oferta con ellos. No tenerlos “mapeados”, implica, que no son visibles para los bonos del Estado y, por tanto, se tendría una incapacidad para proveerles el capital de trabajo para continuar sus labores productivas.
Pero la informalidad es mucho más nociva que eso, dado que implica a un gran número de personas y actividades económicas, por el lado de las empresas, éstas no se benefician de: i) tecnologías apropiadas y modos de producción eficientes; ii) acceso a servicios públicos como la protección judicial y social; iii) mitigar riesgos como la vejez, la enfermedad y el desempleo. Por el lado del Estado, mantenerlas representa: i) una competencia desleal al sector formal; ii) una carga al estado y la sociedad formal; iii) una presión tributaria (recaudación sobre PBI) de 14%, la más baja de Sudamérica.
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