El presupuesto tradicional y el desarrollo agrario
Cada año, en mayo, toda la institucionalidad pública del Perú presenta su propuesta de presupuesto para el año siguiente al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Posteriormente, en septiembre, el MEF entrega su primera versión del presupuesto nacional al Congreso de la República. Tras una serie de negociaciones, muchas veces malsanas, el Congreso aprueba el presupuesto alrededor de noviembre.
De esta manera, cada año se repite, de forma cansina, el mismo “rito tradicional” que no nos ha llevado al progreso ni nos llevará a este paso. A consecuencia del enfoque errático y de los magros resultados de la ejecución, el Banco Mundial, a través del Ranking Mundial de Competitividad 2024, coloca al Perú en el puesto 63 de 67 países en cuanto a eficiencia institucional: inadecuada gestión y malas políticas públicas.
En su rol de ente rector, la labor del MEF resulta ineficaz porque los presupuestos se formulan incorrectamente, no se realiza un seguimiento adecuado y no se enfrentan con firmeza los desvaríos y lobbies del propio Ejecutivo, el Congreso y otros actores.
En el sector agrario, el subsector exportador viene avanzando y se espera una mejora continua. El crecimiento de las exportaciones, los mejores precios alcanzados, la diversificación y la colocación de productos en más de 120 países así lo demuestran. En este contexto, considerando que el sector debe invertir en emergencias y grandes obras de riego, que seguramente involucrarán a los mismos agroexportadores, no se justifica actualmente ninguna exoneración al impuesto a la renta.
Sin embargo, los pequeños productores agrícolas, ganaderos y forestales están en crisis (40% en pobreza y 35% en vulnerabilidad). No solo se encuentran en una situación social y económica desfavorable, sino que carecen de los medios para construir un nuevo sistema de producción acorde a los nuevos tiempos, y no tienen la organización necesaria para enfrentar el cambio climático y otras amenazas, como los aranceles y barreras que se utilizan como herramientas de extorsión. En este marco, la deforestación avanza a un ritmo entre 150 y 180 mil hectáreas por año, los ríos siguen contaminándose y los suelos desertificándose. Si no cuidamos nuestros mercados, “vamos muy mal” hacia el futuro.
En este contexto, es urgente reconceptualizar y reorganizar el presupuesto nacional, en particular, el del sector agrario. Nada de lo que se hable sobre una posible modernización del Estado tiene sentido si no está respaldado por una formulación adecuada del presupuesto.
Esperamos la conformación de un MEF que comprenda que su rol debe ir más allá de proyectar si el PBI crecerá un 2 o 3% anual. Adicionalmente, es importante que el Consejo Fiscal amplíe su alcance, desagregue su trabajo y realice análisis sobre los presupuestos por región y sector. Asimismo, en el trabajo de fiscalización, la Contraloría debería renovarse (“no dan pie en bola”).
Para medir el impacto del presupuesto en el agro en los últimos años, podemos observar el desempeño de cuatro indicadores fundamentales para el desarrollo: capacitación, asistencia técnica, organización y acceso al crédito. Estos indicadores y resultados son identificados y recopilados por el INEI a través de las encuestas nacionales agrarias realizadas a los pequeños productores cada año.
En el siguiente cuadro se presentan los resultados de los mencionados indicadores desde 2014. Como se puede observar, estos son ostensiblemente bajos y ponen en tela de juicio el rol de la institucionalidad pública agraria en sus tres niveles. Incluso se desconoce si los servicios ofrecidos son buenos o malos, si se utilizan o no; y desde 2014 hasta 2023, la puntuación ha bajado.
En el año 2014, se capacitaba al 15.9% y se daba asistencia técnica al 9.2% de los productores; en el 2023 solo se capacitó al 7.2% y se dio asistencia técnica solo al 3.2%. En el aspecto de organización, al 2023 solo el 5.6% reconoce estar organizado y solo el 9.1% refiere tener acceso al crédito (de distintas instituciones o prestamistas). Esto refleja una dura realidad.
Cuadro 01. Indicadores de Acceso de los Productores Agropecuarios
Los datos empeoran a pesar de que el presupuesto nacional agrario se incrementa cada año. Del 2020 al 2024 se asignaron 40,980 millones de soles para la función agraria en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), pero solo se ejecutó el 79.6% del total (ver cuadro a continuación). A nivel más desagregado, los gobiernos locales solo alcanzaron una ejecución del 65.8%, los gobiernos regionales utilizaron el 80.7% del PIM, y el gobierno nacional alcanzó el 88.1% de ejecución.
Cuadro 02. Gasto Público Agrario por niveles de gobierno
2020 – 2024 (millones S/.)
Durante el año 2024, la asignación del presupuesto a nivel del MIDAGRI y de sus OPD fue de 2,822 millones de soles, con un avance del 93.0% (ver Cuadro 03). Sin embargo, el presupuesto se gastó principalmente en Lima con 1,256 millones de soles (44.5% del total nacional). Esto explica la burocracia concentrada existente, tema que también se repite en las DRAs regionales a costa del debilitamiento de las agencias agrarias.
Cuadro 03. Ejecución del Presupuesto de la Función Agropecuaria en el Sector Agrario y Riego 2024 (Nacional vs. Lima, en millones de soles)
Por otro lado, a nivel de los gastos corrientes del MIDAGRI y de sus OPDs durante el año 2024 (ver Cuadro 04), Lima acumuló el 62.3% del gasto público agrario, revelando altas concentraciones en pliegos como MIDAGRI (69.6%), SERFOR (76.9%) y AGROMERCADO (63.2%).
Cuadro 04. Gasto Público Agrario comparado por tipo de gasto a nivel de MIDAGRI 2024 (en millones de soles)
Para solucionar este gran desorden dañino, se necesita que el MEF, MIDAGRI, GOREs, Municipalidades y el Congreso se sienten en una misma mesa con una sola agenda que incluya lo siguiente:
Articulación institucional de planes con enfoque de desarrollo.
Articulación del presupuesto y del financiamiento.
Fortalecimiento de las agencias agrarias.
El MIDAGRI debe asumir su rol rector y ponerse a la cabeza para reformar el esquema de asignación de recursos.
Los magros resultados no van en relación con el presupuesto que cada año aumenta. Los montos se incrementan, pero las metas bajan y el pequeño productor continúa sumido en la pobreza.
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