Jackeline Castañeda / Invertir mejor para crecer mejor

“Invertir mejor para crecer mejor: Reformas prioritarias para transformar el ciclo de inversión pública”

Resumen

Este documento presenta un análisis del sistema de inversión pública en el Perú, abordando los principales cuellos de botella que afectan su eficiencia, eficacia y sostenibilidad. A partir de una perspectiva sistémica, se identifican debilidades críticas en tres eslabones interdependientes: la planificación estratégica, la programación multianual de inversiones (PMI) y la ejecución presupuestaria.

Pese al crecimiento sostenido de la inversión pública en los últimos años —como lo evidencian los datos del MEF y el incremento registrado en el primer trimestre de 2025— persisten problemas estructurales: fragmentación de la cartera, alta rotación de proyectos, bajo cumplimiento de metas físicas y financieras, y débil articulación entre niveles de gobierno.

El diagnóstico se sustenta en evidencia empírica nacional y en recomendaciones técnicas del Banco Mundial,[1][i] así como en el análisis de buenas prácticas internacionales en países como Colombia, Chile y Francia. Con base en ello, se formulan propuestas técnicas concretas orientadas a cerrar la "cadena rota" del ciclo de inversión pública. Entre ellas destacan:

·       El blindaje presupuestal de proyectos en ejecución, mediante reglas fiscales específicas y mecanismos como créditos de compromiso, convenios de programación y vigencias futuras, que aseguren su continuidad financiera.

·       El fortalecimiento del proceso de priorización (gatekeeping) de la PMI, estableciendo criterios técnicos obligatorios y fechas límite de viabilidad para el ingreso de proyectos al presupuesto.

·       La articulación efectiva entre la programación multianual y el presupuesto anual, incorporando techos indicativos por funciones y territorios, alineados al Marco Macroeconómico Multianual.

·       El desarrollo de capacidades institucionales a través de la profesionalización del capital humano, movilidad intergubernamental y programas masivos de formación técnica desde entidades como SERVIR, CEPLAN y el MEF.

·       La digitalización e integración de los sistemas de inversión, articulando plataformas como Invierte.pe, SEACE y Consulta Amigable en un único ecosistema interoperable y accesible para el control ciudadano.

Estas propuestas buscan alinear la inversión pública con resultados concretos, cerrando brechas sociales y territoriales, mejorando la calidad del gasto y promoviendo un desarrollo más equitativo y sostenible. Para lograrlo, se requiere voluntad política, consenso intergubernamental y un compromiso sostenido con la gestión pública basada en evidencia.

1.     Introducción

La inversión pública es un pilar esencial del desarrollo económico sostenible, la cohesión social y la provisión eficiente de infraestructura productiva y servicios públicos. En el caso del Perú, a pesar del notable dinamismo reciente —como lo demuestra el incremento histórico en la ejecución de inversiones durante el primer trimestre de 2025 (MEF, 2025)— persisten desafíos estructurales que limitan su efectividad.

Estos desafíos se manifiestan en múltiples niveles: baja calidad de los proyectos formulados, paralización recurrente de obras, duplicidades en la asignación de recursos y brechas significativas entre el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Como resultado, se debilita el impacto transformador de la inversión pública, afectando su contribución al cierre de brechas territoriales y sectoriales.

Este documento propone una mirada técnica, articulada y estratégica que combine evidencia empírica, experiencias internacionales y propuestas adaptadas al contexto peruano. Su objetivo es contribuir al fortalecimiento del sistema de inversión pública desde un enfoque sistémico, con énfasis en la gestión por resultados y la sostenibilidad fiscal.

2. Marco Conceptual

El sistema de inversión pública puede ser comprendido como una cadena de valor interdependiente, donde cada eslabón —desde la planificación hasta la ejecución— debe operar de manera coherente y articulada para maximizar el retorno social de la inversión.

Los tres eslabones fundamentales de esta cadena son:

·       Planificación Estratégica: Define los objetivos de desarrollo nacional, regional y sectorial, prioriza metas e identifica intervenciones clave. Requiere un enfoque territorial, multisectorial y basado en evidencia.

·       Programación Multianual de Inversiones (PMI): Funciona como el filtro técnico y estratégico que prioriza proyectos según su viabilidad, alineación con los objetivos del Estado, y disponibilidad fiscal proyectada. La PMI es el “puente” entre la planificación y el presupuesto.

·       Ejecución Presupuestal (PIA - PIM): Involucra la asignación, modificación y uso eficiente de los recursos públicos, siendo la etapa operativa de la cadena. La calidad de esta etapa depende directamente de las decisiones tomadas en las fases anteriores.

Cuando cualquiera de estos eslabones falla —por débil articulación, baja capacidad técnica o incentivos perversos— se genera una "cadena rota" que compromete la eficiencia del gasto y retrasa el impacto esperado de los proyectos. Por ello, el fortalecimiento del sistema requiere una visión integral, donde la mejora técnica vaya acompañada de gobernanza efectiva, capacidades institucionales y mecanismos de control social y no existen “varitas mágicas”

3.  Diagnóstico del Sistema de Inversión Pública en el Perú

El sistema de inversión pública en el Perú enfrenta limitaciones estructurales que comprometen la eficiencia, efectividad y sostenibilidad del gasto de capital. A continuación, se detallan tres nudos críticos que afectan el desempeño del ciclo de inversión pública:

3.1. Débil articulación en la Planificación Estratégica

·       Problema central: Los planes estratégicos nacionales, sectoriales y territoriales no se traducen adecuadamente en carteras de inversión pública coherentes, priorizadas y alineadas con las verdaderas necesidades del desarrollo.

Causas estructurales:

·       Desarticulación vertical y horizontal: Falta de coordinación efectiva entre el gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales, lo que limita la coherencia del sistema.

·       Débil enfoque territorial y sectorial: La planificación carece de un análisis profundo de brechas por territorio y función, lo que impide focalizar los recursos en intervenciones de alto impacto.

·       Falta de metas claras y medibles: Muchos planes estratégicos contienen objetivos generales sin indicadores de resultado ni mecanismos de trazabilidad.

Consecuencias:

·       Carteras atomizadas y sin impacto sistémico: Se observa una proliferación de pequeños proyectos desconectados de una lógica de desarrollo integral.

·       Desalineación entre planificación y presupuesto: Los proyectos incluidos en el presupuesto no responden necesariamente a prioridades nacionales o regionales.

3.2. Desconexión entre la Programación Multianual de Inversiones (PMI) y el presupuesto público (PIA-PIM)

Problema central: Existe una ruptura entre el instrumento técnico de priorización (PMI) y la asignación presupuestaria efectiva (PIA-PIM), lo que debilita la disciplina fiscal y la calidad del gasto.

Evidencia empírica:

·       Más del 50% de las entidades subnacionales presentan una alta volatilidad entre su Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y su Presupuesto Institucional Modificado (PIM).

·       Frecuente incorporación de nuevos proyectos durante el año fiscal, sin garantizar la culminación de los proyectos ya iniciados.

Causas identificadas:

·       Baja institucionalidad del PMI: El PMI no es vinculante, lo que permite incorporar proyectos sin rigurosidad técnica o sin evaluación previa.

·       Flexibilidad excesiva del PIM: La ausencia de reglas fiscales o límites técnicos permite modificar el presupuesto sin criterios de eficiencia ni continuidad.

Consecuencias:

·       Proyectos inconclusos o paralizados: La reasignación frecuente de recursos debilita la ejecución de proyectos en curso.

·       Pérdida de predictibilidad presupuestaria: Afecta la planificación financiera y la confianza en el sistema de inversión.

3.3. Limitada capacidad técnica y rigidez burocrática

Problema central: Las unidades ejecutoras, en especial a nivel subnacional, enfrentan limitaciones técnicas, operativas y de gestión que afectan la calidad y oportunidad de la inversión pública.

Indicadores y síntomas:

·       Alto número de proyectos observados o que no superan la etapa de formulación o viabilidad.

·       Procesos de ejecución lentos y sobreburocratizados, con trámites manuales o redundantes.

·       Altas tasas de paralización de obras y ejecución financiera inferior al 50% en varias jurisdicciones.

Causas estructurales:

·       Deficiente formación del capital humano público: Escasa capacitación y rotación frecuente del personal técnico.

·       Limitado uso de tecnología: Bajo grado de digitalización de los procesos de inversión, supervisión y control.

·       Diseño institucional fragmentado: Falta de claridad en funciones y responsabilidades entre entidades del ciclo de inversión.

Consecuencias:

·       Desperdicio de recursos públicos: La baja ejecución o la mala calidad técnica genera inversiones ineficientes o no funcionales.

·       Desconfianza ciudadana: Las obras inconclusas o abandonadas deterioran la legitimidad del Estado y debilitan la gobernanza territorial.

4.Propuestas Técnicas para el Fortalecimiento del Sistema de Inversión Pública en el Perú

La transformación del sistema de inversión pública requiere no solo ajustes normativos, sino también reformas estructurales con base técnica, viabilidad institucional y aprendizaje comparado. A continuación, se presentan cinco propuestas integrales que buscan romper los cuellos de botella en planificación, programación y ejecución de inversiones públicas en el Perú, en línea con las mejores prácticas de América Latina.

4.1. Blindaje Presupuestal para Proyectos en Ejecución

Objetivo: Garantizar la culminación de las inversiones en curso, evitando su paralización y promoviendo una ejecución más predecible y eficaz.

Mecanismos:

·       Establecer una regla fiscal específica para proteger las inversiones en ejecución dentro del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).

·       Incorporar mecanismos internacionales de sostenibilidad presupuestaria:

ü  Créditos de compromiso (modelo Francia)

ü  Convenios de programación plurianual entre niveles de gobierno (modelo Chile

ü  Vigencias futuras para continuidad de gasto de inversión (modelo Colombia).

Beneficios esperados:

·       Reducción de la tasa de proyectos paralizados o abandonados.

·       Incremento en la previsibilidad, eficiencia y credibilidad del presupuesto público.

·       Mayor confianza de los actores territoriales y ciudadanos en la capacidad del Estado para entregar resultados.

4.2. Fortalecimiento del Control de acceso técnico “Gatekeeping” en la Programación Multianual de Inversiones (PMI)

Objetivo: Asegurar que solo proyectos técnicamente viables, estratégicamente prioritarios y financieramente sostenibles accedan al ciclo presupuestario.

I

instrumentos técnicos:

·       Establecimiento de una fecha límite de viabilidad técnica previa a la formulación del PIA.

·       Evaluaciones multicriterio que consideren criterios sociales, económicos, ambientales y de riesgos.

·       Condición de registro obligatorio en una cartera de inversiones priorizada para su financiamiento.

Resultado esperado:

·       Mejora en la calidad del gasto público.

·       Focalización de recursos en proyectos con mayor impacto territorial y retorno social.

·       Reducción del número de proyectos técnicamente inviables o políticamente forzados.

4.3. Articulación Efectiva entre la Programación Multianual y el Presupuesto

Objetivo: Alinear de manera realista la programación de proyectos priorizados con el espacio fiscal disponible y el marco macroeconómico.

Recomendaciones:

·       Introducir techos indicadores de gasto plurianual por función, sector y ámbito territorial.

·       Vincular la programación de inversiones con el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y los objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.

·       Establecer una regla de no incorporación de proyectos fuera del PIM sin compatibilidad fiscal.

Casuística internacional: Colombia ha logrado integrar su Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN) con el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), garantizando la coherencia entre la planificación, programación y ejecución del gasto público.

4.4. Fortalecimiento Institucional y Profesionalización del Ciclo de Inversión

Objetivo: Elevar la capacidad técnica y gerencial de los actores responsables de formular, ejecutar y supervisar proyectos de inversión pública.

Propuestas:

·       Implementar un sistema nacional de certificación de competencias técnicas en inversión pública (formulación, evaluación, seguimiento).

·       Establecer un mecanismo de movilidad intergubernamental de cuadros técnicos en base a meritocracia y trayectoria.

·       Expandir el alcance del programa SERVIR/ DGPMI con enfoque especializado en inversión pública.

·       Consolidar programas de asistencia técnica territorial permanente, liderados por el MEF.

Impacto esperado:

·       Reducción de brechas de capacidades entre niveles de gobierno.

·       Mayor eficiencia y eficacia en la formulación y ejecución de proyectos.

·       Profesionalización progresiva del servicio civil en áreas críticas de inversión.

4.5. Digitalización del Ciclo de Inversión y Fortalecimiento del Control Social

Objetivo: Mejorar la transparencia, trazabilidad y control ciudadano del gasto de inversión pública a través de soluciones digitales.

Medidas estratégicas:

·       Crear una plataforma única e integrada que consolide Invierte.pe, SEACE y Consulta Amigable, con datos abiertos, paneles de monitoreo y semáforos de gestión.

·       Implementar sistemas de alertas tempranas para prevenir cuellos de botella, retrasos o riesgos de corrupción.

·       Establecer mecanismos de veeduría ciudadana y participación digital, incluyendo informes ciudadanos, visualización georreferenciada y canales de denuncias.

Resultado esperado:

·       Mayor transparencia y rendición de cuentas del ciclo de inversión.

·       Participación de la sociedad civil en la vigilancia del gasto público.

·       Disuasión de prácticas ineficientes o poco éticas en la gestión de proyectos.

Estas cinco propuestas abordan de manera integral los principales cuellos de botella del sistema de inversión pública en el Perú. Su implementación requerirá una combinación de reformas normativas, fortalecimiento institucional y voluntad política. Solo con un enfoque sistémico y territorialmente sensible será posible transformar la inversión pública en un instrumento de desarrollo sostenible e inclusivo.

5. Retos para la Implementación de la Reforma del Sistema de Inversión Pública

La implementación efectiva de una reforma integral en el sistema de inversión pública en Perú no solo exige ajustes normativos y técnicos, sino también una transformación en la cultura institucional y política. A continuación, se detallan los principales retos identificados, junto con una descripción más analítica de su naturaleza e implicancias:

5.1 Factores clave para su viabilidad

·       Voluntad política activa y sostenida

Para limitar la discrecionalidad en la aprobación del Presupuesto Institucional Modificado (PIM), no basta con normativas: se requiere que el Ejecutivo y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) alineen incentivos institucionales con reglas claras y exigibles. La experiencia demuestra que herramientas como la Ley de Endeudamiento, cuando están respaldadas por presión política y social, pueden ser respetadas de forma sostenida.

·       Descentralización con responsabilidad fiscal

Los gobiernos regionales y locales pueden ser catalizadores de una ejecución eficiente si cuentan con recursos adecuados, autonomía técnica y mecanismos efectivos de rendición de cuentas. Modelos como los convenios de programación en Chile o la semaforización de proyectos en Colombia son referencias útiles que pueden adaptarse al contexto peruano.

·       Inversión en capacidades institucionales

La profesionalización de la gestión pública en materia de inversión debe ser prioritaria. Más allá de emitir normas, es necesario formar capital humano técnico a través de plataformas como Servir y CEPLAN, impulsando programas de capacitación intensiva con cobertura nacional. Esta inversión fortalece la sostenibilidad del sistema a mediano y largo plazo.

5.2 Factores que comprometen su éxito

·       Imposición normativa sin gestión del cambio

Reformar el sistema solo desde lo legal, sin abordar la resistencia al cambio dentro del aparato público, reducirá la reforma a una formalidad. Casos como la implementación del Invierte.pe muestran que, sin apropiación institucional, las reformas se aplican de forma mecánica y pierden efectividad.

·       Persistencia de incentivos político-clientelares

Mientras el acceso a recursos continúe siendo utilizado con fines electorales o populistas, sin evaluación técnica de calidad y retorno social, la eficiencia del gasto se verá comprometida. Corregir esta distorsión exige cambios en los criterios de aprobación y monitoreo de inversiones.

·       Débil modernización del sistema de información pública

La gestión por resultados requiere sistemas de información interoperables, transparentes y en tiempo real. Herramientas como Consulta Amigable deben evolucionar hacia plataformas integradas que permitan monitoreo ciudadano, alertas tempranas y evaluación de desempeño.

5.3 Recomendaciones para una implementación efectiva en el contexto peruano

Para que una reforma del sistema de inversión pública sea realmente viable y sostenible en el Perú, se requiere una estrategia integral y adaptada al contexto nacional. En particular:

·       Pacto político-técnico multiactor

Involucrar al MEF, la PCM, el Congreso y los gobiernos subnacionales en un acuerdo institucional que blinde la reforma frente a los ciclos políticos.

·       Hoja de ruta multianual con resultados medibles

Diseñar un plan de implementación con hitos claros, cronograma definido y mecanismos de rendición de cuentas.

·       Pilotos territoriales focalizados

Implementar reformas piloto en regiones con alta capacidad de ejecución como Arequipa, Piura o La Libertad, para generar evidencia, ajustes y escalamiento progresivo.

·       Sistema digital integrado de gestión de inversiones

Consolidar en una sola plataforma la planificación, programación y ejecución presupuestal, con interfaz pública, trazabilidad y retroalimentación ciudadana.

·       Reforma de la carrera pública técnica

Fortalecer los perfiles técnicos en inversiones públicas mediante concursos meritocráticos, estabilidad laboral y profesionalización continua.

La reforma del sistema de inversión pública en el Perú es posible y urgente, pero requiere más que normativa: demanda visión estratégica, liderazgo político y compromiso con la profesionalización del Estado. Solo con estas condiciones se logrará traducir los presupuestos en resultados tangibles, sostenibles y visibles para la ciudadanía.

6.Conclusiones:

La inversión pública en Perú no solo enfrenta una crisis de eficiencia, sino una oportunidad histórica de transformación estructural. Para convertir el gasto en inversión real, con impacto sostenible en la calidad de vida de los ciudadanos, se requiere cerrar lo que hoy es una cadena rota entre planificación, programación y ejecución.

En este contexto, la reforma del sistema de inversión pública debe ser integral, multisectorial y sostenida en el tiempo. Los siguientes pilares son ineludibles:

6.1 Planificación estratégica robusta, territorial y sectorialmente articulada: No se puede invertir sin una hoja de ruta clara. La planificación debe dejar de ser un ejercicio declarativo para convertirse en una guía efectiva de priorización y coordinación multiactor.

6.2 Programación Multianual de Inversiones (PMI) vinculante al presupuesto: Es urgente pasar del “catálogo de intenciones” a un instrumento con fuerza normativa. Esto implica blindar la continuidad de los proyectos en ejecución y cerrar la brecha entre el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM).

6.3 Profesionalización técnica de la gestión de inversiones, especialmente en gobiernos subnacionales: Más del 80% de los proyectos paralizados ocurren a nivel local. Sin cuadros técnicos capacitados, cualquier mejora normativa será insuficiente.

6.4 Gobernanza basada en transparencia, digitalización y control ciudadano: Un sistema moderno de inversión pública no solo requiere eficiencia, sino legitimidad. Plataformas digitales abiertas, auditorías en tiempo real y participación social activa son mecanismos clave para ello.

En suma, el reto no es gastar más, sino gastar mejor. Transformar el volumen de inversión en impacto tangible y duradero exige cerrar brechas estructurales y cambiar el paradigma de gestión: del cumplimiento burocrático al logro de resultados. Solo así la inversión pública dejará de ser una cifra en el PIM para convertirse en progreso visible en los territorios.

Referencias:

1.Banco Mundial. (2023). Perú: Aprovechando las oportunidades para el crecimiento y la prosperidad [Memorando económico del país]. Banco Mundial.

2. Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). (2024). Informe sobre la ejecución del presupuesto público 2023.

3.Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). (2023). Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad 2023-2030. CEPLAN.

4.Servicio Civil (SERVIR). (2023). Informe sobre la profesionalización del servicio civil en el Perú. SERVIR.

5.Banco Mundial. (2025). Perú: Reformas audaces para potenciar el crecimiento. Banco Mundial.

[1] Banco Mundial. (2023). Perú: Aprovechando las oportunidades para el crecimiento y la prosperidad Banco Mundial. https://documents.worldbank.org/en/publication/documents